Введение. Совсем недавно гражданин России и представить себе не мог, что будет такое ведомство, обратившись в которое, он сможет оформить паспорт, зарегистрировать брак, решить свои кадастровые и налоговые вопросы, занять очередь на получение места в детском саду и многое другое. Все эти операции осуществляются в разных ведомствах (структурах). Но в 2007 г. в России впервые было организовано учреждение, в пределах которого можно было бы решить все эти вопросы, не обращаясь больше никуда. Это многофункциональный центр предоставления и оказания государственных услуг (далее МФЦ). Его особенность заключается в так называемом принципе «одного окна», когда после однократного обращения заявителя МФЦ самостоятельно осуществляет взаимодействие с органами, чьим компетенциям соответствует обращение. При этом заявитель в этом взаимодействии не участвует.

Благодаря тому, что многофункциональный центр является относительно новой и динамично развивающийся организацией, он достаточно широко и многогранно исследован. Так, в работе С.Г. Маковецкой сделан акцент на необходимости мониторинга качества предоставления услуг через МФЦ (Маковецкая, 2008: 182–191); И.Н. Исупова исследует модели организаций, реализующих свою деятельность по принципу «одного окна» (Исупова, 2009); результаты мониторинга работы МФЦ на начальном этапе его деятельности представлены в статье А.М. Калинина и Н.А. Яковлевой(Калинин, Яковлева, 2009); Е.Н. Малик рассмотрел комплекс проблем в деятельности МФЦ (Малик, 2012: 85–89); А.Э. Калинина и А.Ф. Соколов поэтапно представили технологию создания МФЦ (Калинина, Соколов, 2013: 37–46). В последние годы выходят статьи, затрагивающие региональную специфику развития системы МФЦ (Заполева, Захарченко, Пить, Мудрик, 2016: 24–31; Очирова, Бадмацыренова, 2017: 138–144; Прокофьева, 2018: 140–149; Михайлова, 2019: 84–86).

Наибольший интерес для настоящего исследования представляют работы, посвященные проблеме интеграции МФЦ с системой электронного правительства. В частности, эти вопросы рассматриваются в статье Б.П. Носко и Ю.Ю. Черныша (Носко, Черныш, 2012). А.М. Казаноков исследовал МФЦ сквозь призму электронного взаимодействия на разных уровнях в Карачаево-Черкесской республике (Казаноков, 2016: 62–68). В статье Е.С. Подставкиной и Е.С. Сударкиной отмечается проблема неготовности не только граждан, но и сотрудников органов власти обращаться к системе электронного правительства, что объясняется консервативным мышлением населения. Решение этой проблемы авторы видят в развитии компетентности в информационных и коммуникационных технологиях государственных и муниципальных служащих (Подставкина, Сударкина, 2016: 463–468).

Помимо научных статей, большой объем актуальной информации можно извлечь из официального журнала «Мои Документы», в частности, в нем представлены основные тенденции развития, самые свежие нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность МФЦ, статистические данные и многое другое (Мои документы, 2018).

Однако за последние два – три года трудов на тему интеграции МФЦ с системой электронного правительства появилось не так много, несмотря на то, что данный институт постоянно развивается и прогрессирует (в частности, утверждаются новые нормативно-правовые акты). Исходя из вышесказанного, цель исследования заключается в изучении динамики развития многофункциональных центров в течение 2007–2018 гг. и выявлении процессов их интеграции с электронным правительством. Данный институт обладает должной нормативно-правовой базой, благодаря которой можно проследить тенденцию развития МФЦ в течение всего периода его существования.

Материалы и методы исследования. Для проведения исследования использовались Федеральные законы, постановления и распоряжения Правительства, а также приказы министерства экономического развития Российской Федерации. В процессе работы при исследовании хронологии развития МФЦ был использован сравнительно-исторический метод. При изучении нормативно-правовых актов, отборе ключевой информации и ее переработке был использован метод анализа. Качественные изменения в ходе развития МФЦ на определенных этапах его существования были выявлены с помощью метода периодизации (диахронного метода).

Результаты исследования и их обсуждение. Необходимость совершенствования институтов оказания государственных услуг (включая переход на электронный способ оказания государственных услуг) была представлена в «Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства» до 2010 г.[1] В ней были четко выделены два приоритетных направления развития: предоставление услуг с помощью информационно-коммуникационных технологий и развитие сервисов, обеспечивающих удаленный доступ к информации о государственных услугах. На тот момент роль МФЦ как элемента электронного правительства базировалась на уровне ответов на звонки граждан, но также предусматривалось «обеспечить возможность регистрации поступивших обращений заявителей в системе электронного документооборота соответствующего органа субъектов Российской Федерации и органа местного самоуправления непосредственно с автоматизированного рабочего места оператора многофункционального центра и автоматического формирования выписки из электронного журнала регистрации и контроля за обращениями заявителей в многофункциональный центр, а также передачи в соответствии с правилами документооборота заявления и представленного заявителем пакета документов в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, участвующие в предоставлении государственных и муниципальных услуг». Однако на тот момент сама организация нуждалась в огромном количестве процедур, способствующих улучшению функционирования хотя бы на уровне традиционного документооборота.

Первый этап (2007–2010 гг.) ознаменован становлением данного института, а также распространением по субъектам страны в целях обеспечения оказания самых базовых услуг. Опираясь на исследование результатов мониторинга утверждения МФЦ, проведенное А.М. Калининым и Н.А. Яковлевой, можно утверждать, что к 2008 г.  деятельность МФЦ удалось распространить на 16 регионов России (Калинин, Яковлева, 2009). На тот момент очень остро стояла проблема межведомственного взаимодействия между МФЦ и другими государственными организациями, которая не давала возможности расширить перечень оказываемых услуг. Поэтому главными требованиями, согласно «Концепции снижения административных барьеров...»[2], к МФЦ субъектов выступали утверждение единых принципов взаимодействия с другими государственными учреждениями внутри своего субъекта, а также унификация и стандартизация документации во всех учреждениях, чтобы максимально ускорить процесс взаимодействия между МФЦ и государственной организацией, оказывающей услуги. Несмотря на все внутренние проблемы, в функции МФЦ на тот момент уже были включены некоторые положения, касавшиеся электронного правительства.

Первым и основным нормативно-правовым актом, регламентирующим реализацию электронного правительства, является Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[3], который содержит трактовку многофункционального центра как организации, уполномоченной на предоставление государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна». Согласно пункту 4 статьи 21 «Порталы государственных и муниципальных услуг» информационный обмен между государственными органами, предоставляющими услуги, и МФЦ происходит при использовании Единого портала с применением единой системы межведомственного электронного взаимодействия.

Согласно «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг», за МФЦ закрепляется следующая роль: «развитие многофункциональных центров является необходимым условием для формирования информационного общества, так как многофункциональный центр должен обеспечивать доступ к порталам государственных и муниципальных услуг и тем самым содействовать повышению уровня компьютерной и правовой грамотности населения, преодолению цифрового неравенства между субъектами Российской Федерации. Многофункциональные центры должны стать точкой доступа населения к электронным государственным и муниципальным услугам. Должны быть предусмотрены механизмы, направленные на стимулирование реализации субъектами Российской Федерации мероприятий по созданию многофункциональных центров, в том числе на поощрение за достижение результатов в повышении качества предоставления государственных и муниципальных услуг»[4].

В соответствии с перечнями государственных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2011 г.[5], ведомствами должно быть организовано электронное взаимодействие с МФЦ по оказанию 37 государственных услуг (без учета 2 государственных услуг, оказываемых в МФЦ в порядке эксперимента – «Государственная регистрация рождения» и «Государственная регистрация смерти»).

Согласно статье 16 Федерального закона о госслугах[6], на момент выхода данного закона МФЦ осуществлял выдачу заявителям документов только через прямое межведомственное взаимодействие, однако после поправок, в соответствии с Постановлением правительства №412[7], МФЦ вправе осуществлять составление и выдачу заявителям документов на бумажном носителе, подтверждающих содержание электронных документов. Таким образом, Б.П. Носко и Ю.Ю. Черныш верно отметили, что «многофункциональные центры (МФЦ) представляют собой физический интерфейс взаимодействия государства и граждан» (Носко, Черныш, 2012) и становятся физическим телом электронного правительства.

Далее хотелось бы провести сравнительную характеристику двух методических рекомендаций по обеспечению деятельности МФЦ и его взаимодействия с различными ведомствами и институтами за 2014 г.[8] и 2016 г.[9]Первый документ содержит ограниченное количество положений об электронном взаимодействии между МФЦ и госорганами, а также информацию об интеграции МФЦ в систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Во втором документе весомым нововведением является выдача экземпляров электронных документов на бумажном носителе, а также различных выписок из информационных систем органов, предоставляющих услуги. Более расширенно представлена интеграция МФЦ с СМЭВ:

а) предусматривается сохранение запросов в течение одного календарного года с момента выдачи результатов заявителю;

б) входящие электронные сообщения необходимо подвергать проверке в части подлинности и целостности информации;

в) рекомендуется организовать получение информации о ходе и результатах предоставления услуг, чтобы формировать отчетность.

Также значительно возросли требования к техническому оснащению и программному обеспечению оборудования.

С 1 января 2018 г. после поправок, введенных Федеральным законом № 479[10], МФЦ получает возможность предоставлять услуги через комплексный запрос, который предполагает, что заявитель может получить несколько государственных услуг по одному заявлению. МФЦ при этом наделяется правом формировать комплекты документов и осуществлять все действия, необходимые для предоставления каждой из услуг, в том числе подписывать заявления.

С 1 февраля 2018 г. оказание государственной услуги может осуществляться в МФЦ силами сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации с использованием программно-технического комплекса «Портативный комплекс регистрации биометрических параметров». Особенностью данного комплекса является то, что с его помощью государственная услуга может оказываться в любых условиях, в том числе в рамках выездного обслуживания граждан с ограниченными физическими возможностями, вне стационарных объектов. Вследствие того, что МФЦ как обособленное ведомство существует относительно недолго (в исследовании оно рассматривается с самого момента становления), путь к интеграции с электронным правительством будет осложняться еще и проблемами, не связанными с электронным правительством (сложности с распространением многофункциональных центров на территории страны, межведомственные барьеры, ограничение перечня услуг, слабое техническое оснащение). Однако с решением этих проблем четко прослеживались явные тенденции слияния с электронным правительством.

Чтобы создать красивый имидж в глазах клиентов и отойти от пресловутых аббревиатур, в 2013 г. «МФЦ» был переименован в центр «Мои Документы»[11].

Многофункциональные центры начинают взаимодействовать с негосударственными организациями, теперь гражданин может получить услугу от коммерческих структур, которую не способны оказать государственные ведомства.

По состоянию на 1 января 2016 г. произошло расширение отделений МФЦ – 2,7 тыс. центров и 10,1 тыс. офисов. В январе 2018 г. в Москве открылся первый в России флагманский МФЦ с большим перечнем оказываемых услуг вплоть до регистрации транспортного средства.

Заключение. Таким образом, можно условно разбить развитие МФЦ в Российской Федерации на несколько этапов:

I этап: 2005–2010 гг. характеризуется возникновением МФЦ, формированием базовой правовой основы для функционирования данного института на уровне организации, осуществляющей консультации по государственным и муниципальным услугам, а также предоставление самих основных услуг;

II этап: 2011–2013 гг. можно характеризовать снижением административных барьеров и сопутствующим ему расширением перечня оказываемых государственных услуг;

III этап: 2014–2018 гг. – распространение деятельности многофункциональных центров на всю территорию страны, выстраивание и четкая централизация отделений МФЦ по всей стране, колоссальное расширение перечня предоставляемых услуг, появление мобильных офисов и флагманских центров с более широким перечнем услуг.

На данный момент  центр увеличивается как экстенсивно (увеличение количества офисов, распространение по всей территории страны, увеличение штата сотрудников), так и интенсивно (упрощение операций, расширение перечня предоставляемых услуг, учреждение так называемых флагманских центров и т.д.). В результате были устранены главные проблемы, для решения которых был создан МФЦ: очередей стало меньше, время на получение услуги значительно сократилось, повысился уровень доверия граждан к государственной власти.

Таким образом, удалось установить предназначение многофункционального центра в системе государственного управления и электронного правительства: МФЦ является неотъемлемым элементом электронного правительства. Регистрация граждан на Едином портале государственных услуг, выдача бумажных копий электронных документов, предоставление гражданам услуг, которые невозможно получить через Интернет, также позволяют сделать вывод, что многофункциональный центр является физическим институтом взаимодействия электронного правительства и граждан.

Информация о конфликте интересов: авторы не имеют конфликта интересов для декларации.