Введение(Introduction). Сегодня туризм, на долю которого приходится более трети общего объема торговли услугами, известен во всем мире как динамичная, создающая валюту и развивающаяся отрасль. В дополнение к значительному культурному и социальному воздействию, туристические услуги могут также способствовать увеличению доходов, занятости и налоговых поступлений и играть эффективную роль в сокращении бедности, особенно в развивающихся странах. Туризм, как крупнейшая в мире сфера услуг, серьезно рассматривается различными странами и в последние годы переживает устойчивый рост. Эта отрасль тесно связана с развитием. Это превратило туризм в одну из главных целей и аспектов коммерческого и социального развития и превратило его инвестиционное развитие в одну из важных задач правительств.

Инвестиции в туризм включают в себя не только создание отелей, ресторанов, торговых и развлекательных центров, но и проекты, связанные с транспортом, включая строительство и реконструкцию аэропортов, железных дорог, портов и линий связи, которые находятся на территории этих инвестиций и напрямую связаны с ними. И это несмотря на то, что ограничения государственного бюджета, особенно в развивающихся странах, во многих случаях препятствуют значительным инвестициям в эту отрасль (Teker, 2012).

Цельисследования (The aim of the work). Целью работы является обоснование роли контрактов государственно-частного партнерства в развитии индустрии туризма, выявление проблем и направлений развития государственно-частного партнерства в сфере туризма, а также рассмотрение зарубежного опыта государственно-частного партнерства (ГЧП) в туризме.

Материалы и методы исследования (Materials and methods). В исследованиb использована комплексная методология, основанная на применениb системного, структурного и процессного подходов как научных методов познания  и решения проблем развития туризма.

Результаты исследования и их обсуждение (Results and discussion). Продолжительность строительства и реализации проектов правительствами является еще одной проблемой, которая серьезно ставит под сомнение экономическую обоснованность правительственных экономических планов. Обычно в государственном управлении нет необходимости беспокоиться о завершении плана в установленный срок, и для завершения большинства проектов требуется много времени из-за различных проблем, таких как низкий бюджет, технические и административные проблемы и длительный процесс принятия решений. Эта проблема более очевидно проявляется в сфере туризма. Индустрия туризма – это отрасль, которая быстро развивается и обновляется. Потребности и пожелания заявителей также постоянно меняются и обновляются.

К этому необходимо также добавить следующее: неконкурентоспособность создания проектов правительством, отсутствие финансовой и управленческой автономии, необходимой для реализации проекта, невозможность учета инфляции в тарифах на предоставление услуги и отсутствие надлежащей процедуры оценки правительственных организаций. Вышеупомянутые факторы привели правительства к выводу, что для достижения более высокой эффективности и сокращения расходов единственным решением является использование финансовой и управленческой мощи частного сектора.

С другой стороны, инвестиции, особенно в некоторых областях, требуют специальных условий, услуг и лицензий, которые частный сектор сам по себе не может обеспечить. Реализация некоторых из этих проектов имеет особое значение для правительства, и его полная передача частному сектору может задержать или свести на нет проект из-за таких факторов, как занятость в частном секторе или наличие некоторых рисков. Соответственно, полная передача плана частному сектору также неосуществима, и сами правительства практически предпочитают также участвовать в таких проектах как для обеспечения их хорошей работы и осуществления прямого надзора за проектом, так и для лучшего управления и контроля над ним в случае возникновения рисков, таких как политические риски.

Обращение к новым инновациям и новым способам финансирования можно рассматривать как подходящий метод привлечения частных инвесторов для совместного инвестирования в проекты, связанные с государственными услугами, в том числе в секторе туризма.

Рассмотрим использование контрактов государственно-частного партнерства в ифраструктурных планах и государственных услугах.

С начала 1990-х годов во многих странах учитывалось использование контрактов ГЧП, и на протяжении многих лет правительства все более настойчиво продолжают поощрять дальнейшее партнерство частного сектора в проектах инфраструктуры и услуг с помощью методов партнерства (Darr, 2008). В настоящее время многие развивающиеся и развитые страны используют этот метод для проведения различных проектов на национальном и внутреннем уровнях.

Благодаря особенностям и возможностям, которые существуют в государственном и частном секторах, партнерство и сотрудничество этих двух секторов, интеграция их возможностей друг с другом и разделение существующих рисков могут оказать значительное влияние на оптимальную реализацию инфраструктурных проектов и государственных услуг.

Фактически, ГЧП – это долгосрочные контрактные соглашения между организациями государственного и частного секторов, которые конкретно направлены на финансирование, проектирование, внедрение и эксплуатацию объектов инфраструктуры и услуг (Asian Development Bank, 2008). Особенностями таких контрактов являются партнерские отношения в области инвестиций, рисков, ответственности и доходов между вовлеченными сторонами. Цель такого контракта состоит в том, чтобы предоставить конкретный проект или услуги, которые традиционно финансировались государственным сектором (International Monetary Fund, 2011), тем не менее, по некоторым причинам правительство решает выполнить его в партнерстве с частным сектором. В принципе, участие обеих сторон в партнерских контрактах считается необходимостью (Grigorescu, 2008). Предмет контракта включает в себя создание объектов и их эксплуатацию на основе атрибутов и периода, оговоренных в контракте.

Как правило, при этом методе, вместо непосредственного осуществления проекта, правительство передает “привилегию” создания и эксплуатации проекта частной принимающей компании на определенный период времени; проектом может быть, например, создание аэропорта, развитие портов или производство развлекательных центров или отелей. Компания несет ответственность за поставку и сбор необходимого капитала (полностью или частично) и разработку проекта. Во время эксплуатации объекта компания, обладающая привилегией, которая называется "проектная компания" или “консорциум”, окупает свой первоначальный капитал и получает ожидаемую прибыль от продажи проектных услуг или товаров, которая определяется на основе предварительного соглашения с государственным сектором, и обычно возвращает управление объектами в государственный сектор в конце льготного периода, поскольку его условия указаны в контракте. При этом в некоторых случаях право собственности на проектные объекты всегда будет принадлежать частному сектору (практически до конца срока полезного использования проекта).

Обязательства каждого из партнеров могут варьироваться от проекта к проекту. В некоторых моделях партнерства частный партнер обычно участвует в различных аспектах предоставления услуг, в то время как в другой модели он играет минимальную роль и, например, участвует только в разработке проекта. Конечно, следует отметить, что, несмотря на изменения, которые могут произойти в роли и обязанностях каждой стороны, общая роль и обязанности правительства кардинально не меняются (Teker, 2012). При таком методе частный сектор может снять тяжелое бремя с плеч правительства, приняв на себя риск создания и эксплуатации, а также затраты на сложные проекты. Один из принципов распределения рисков заключается в том, что риск должен быть передан стороне, которая могла бы управлять им лучше и с меньшими затратами (Yescombe, 2011). Соответственно, государственный сектор должен выявлять проектные риски в процессе партнерства и принимать решения относительно их передачи.

В любом случае, этот метод позволяет как государственному, так и частному секторам сочетать свои специфические навыки друг с другом и получать хорошие результаты, результат, которого не смогла бы достичь ни одна из сторон в одиночку (Akintoye, 2008). Из других эффектов партнерства государственного и частного секторов можно упомянуть следующее:

сокращение излишней административной бюрократии и ускорение процесса принятия решений (Allen, 2001);

использование новейших и более эффективных технологий;

снижение конечной стоимости предоставляемых услуг;

улучшение возможностей строительства, ремонта и технического обслуживания;

предотвращение ненужного и беспорядочного использования из-за оплаты стоимости обслуживания пользователями (Flamrzy, 2009);

повышение эффективности использования имеющихся ресурсов.

Обратимся к рассмотрению практики контрактов государственно-частного партнерства в туристических проектах.

Одним из направлений, в которых использование контракта государственно-частного партнерства всегда было в центре внимания стран, являются проекты, связанные с индустрией туризма. Инвестиции в туристическую индустрию предъявляют особые требования из-за специфических особенностей этой отрасли. В индустрии туризма отсутствие оптимального использования мощностей или неспособность предоставить оптимальные услуги иногда наносят необратимый ущерб структуре туризма страны. Соответственно, особое внимание уделяется принятию решений относительно метода создания, реконструкции или улучшения туристических объектов, в которых использование технических и управленческих навыков имеет исключительное значение. Частный сектор, как правило, может хорошо справляться с такими задачами благодаря имеющимся у него возможностям и профессионалам.

В то же время инициатива правительства считается необходимой для привлечения инвесторов в туристические проекты и создания чувства доверия к инвестору. Именно правительство должно предпринять первые шаги, обеспечить необходимые условия для инвестиций и предоставить инвестору инвестиционные возможности, льготы и правовую поддержку в любом случае. Кроме того, из-за особенностей этой отрасли инвестиции в туристические проекты иногда требуют значительных бюджетных затрат в отдаленных и труднопроходимых регионах, которые, тем не менее, обладают уникальными характеристиками для привлечения туристов. Предоставление общественных объектов и услуг, от линий связи до водоснабжения и электроснабжения и т.д., делает необходимым участие правительства в реализации этих проектов.

В настоящее время используются различные подходы к партнерским контрактам в туристических проектах. Сегодня развитые экономики мира все чаще применяют контракты государственно-частного партнерства в различных областях: от строительства городских и междугородних дорог до реконструкции и возрождения городских проблемных районов и от модернизации объектов инфраструктуры до создания и улучшения центров отдыха и размещения. Развивающиеся страны также признали важность этих контрактов и стремятся использовать этот метод в различных проектах. Таким образом, общая стоимость проектов, осуществляемых в рамках контрактов государственно-частного партнерства, с 1985 года превысила 880 миллиардов долларов, и эта цифра постоянно растет. Из наиболее ведущих стран, использующих метод партнерства, можно назвать Канаду, Великобританию, Китай, Австралию, Америку, Индию, Малайзию, Сингапур, Турцию и Чехию. Как видно, развивающиеся страны также признали важность таких контрактов и являются одними из ведущих стран в использовании партнерских контрактов.

Во всем мире для партнерства используются многочисленные модели и методы, и в каждом из них обязательства правительства и частного сектора различаются. Некоторые модели более распространены в конкретных странах. В качестве примера можно отметить метод частных финансовых инициатив (PFI), который популярен в Великобритании. Двумя наиболее распространенными моделями этого метода в сфере туризма являются «Строительство – эксплуатация –передача» (Build – Operate – Transfer (ВОТ)) и «Строительство – владение – эксплуатация» (Build – Own – Operate (ВОО)). В качестве практического примера контрактов государственно-частного партнерства можно указать на создание семиэтажного коммерческого центра вместе с общественным рынком в городе Мандалуйонг на Филиппинах. Правительство этой страны приняло закон о строительстве, эксплуатации и передаче в 1990 году. Этот закон обеспечил правовую основу, необходимую для формирования государственно-частного партнерства, и позволил реализовать многочисленные проекты, в том числе туристические проекты, с помощью этого метода. Соответственно, коммерческий консорциум, состоящий из частных компаний, объявил о готовности осуществить этот проект под названием “Marco Funder and Developer Corporate” (MFD). В Индии только Комитет по утверждению государственно-частного партнерства (PPPAC) с января 2006 года одобрил 226 предложений стоимостью более 224466151 рупии. Все эти инициативы направлены на развитие инфраструктуры, особенно автомобильных дорог, портов, аэропортов, курортов и туристической инфраструктуры, железных дорог и спортивных стадионов. Согласно этому отчету, почти все эти контракты были типа BOT и BOO.

Изучив международный опыт ГЧП, ирландские эксперты пришли к выводу, что оно может быть использовано в общественном транспорте, дорожном строительстве, строительстве систем водоснабжения и канализации, а также общественных парковок. Они предложили разработать и запустить серию пилотных проектов с использованием этого метода для представления правительству. Правительство также утвердило соответствующее законодательство в августе 1998 года, создав условия для участия частного сектора в этих областях, и создало штаб-квартиру проектов государственно-частного партнерства в своем финансовом департаменте в августе 1999 года (Ter-Minassian, 2004).

Правительство Вьетнама разработало ряд стимулирующих мер для поощрения частного сектора к участию в проектах BOT. В их число вошли такие меры, как:

1) освобождение от уплаты пошлин и подоходного налога на 4 года или 8-летнее освобождение для проектов с более высокой значимостью, которые были представлены и поощрены правительством;

2) освобождение от таможенных пошлин на машины и оборудование, необходимые для проекта (Ghiasabadi, 2011).

Использование государственно-частного партнерства в Австралии началось с 1980 года и с тех пор демонстрирует активное развитие, так что в настоящее время этот метод используется для предоставления услуг в обширных областях, включая создание и эксплуатацию таких проектов, как дороги, аэропорты и железные дороги, а также объекты социальной инфраструктуры (школы, больницы, тюрьмы и т.д.).

Ключевыми факторами развития государственно-частного партнерства в Австралии являются:

- вера исполнительных директоров государственного сектора в возможности частного сектора в области управления;

- наличие четкой процедуры финансового обеспечения и оснащения для крупномасштабных инфраструктурных проектов;

- наличие эффективной сети департаментов и управлений государственно-частного партнерства в штатах;

- обеспечение надлежащего взаимодействия с отечественными и иностранными инвесторами, подрядчиками, поставщиками оборудования и финансовыми институтами.

Как уже отмечалось, BOT является наиболее распространенной моделью государственно-частного партнерства, особенно в туристических проектах. В рамках контракта BOT частный сектор несет ответственность за строительство объекта и получает привилегию на эксплуатацию и получение доходов от этого в течение определенного периода времени после строительства, чтобы компенсировать расходы на строительство проекта. По истечении этого периода времени указанный объект будет автоматически передан правительству-заказчику (Shiravi, 2005). Этот метод использовался во многих странах. Преимущество этого метода для правительства заключается в том, что частный сектор обязуется передать объект правительству через определенный период. Это позволяет правительству извлекать выгоду из доходов от объекта в будущем. Излишне говорить, что правительство может снова предложить объект частному сектору в качестве договора аренды.

Представляет интерес использование партнерских контрактов в индустрии туризма Ирана. Первым законом, в котором было предусмотрено партнерство, является Закон о поощрении и защите иностранных инвестиций. В статье 3 этого закона предусмотрено использование контрактов BOT в качестве средства привлечения иностранных инвестиций во всех секторах экономики. Однако в законе не упоминаются договоры государственно-частного партнерства. При этом закон, который конкретно касался бы этой проблемы в индустрии туризма в Иране, до сих пор не принят. Единственным заметным правилом в этой области является Исполнительный устав о формировании и управлении образцовыми районами туризма 2004 года, который, без ссылки на партнерский подход предусматривает создание инфраструктуры и объектов обслуживания в образцовом туристическом регионе (статья 7) и реализацию утвержденных проектов региона частному инвестору (статья 9). Государственный сектор также обязан передать инвестору государственные земли, необходимые для строительства, в течение двух месяцев (статья 6). В этом подзаконном акте не была указана необходимость предварительного соглашения между частным и государственным секторами и определения метода партнерства, и, по сути, правительство, намеренно или непреднамеренно, избегало применения термина “партнерство” для реализации региональных туристских проектов.

В этом контексте частный инвестор, который может быть отечественным или иностранным инвестором в соответствии с положениями этого закона, берет на себя строительство и эксплуатацию проекта, а государственный сектор отвечает за поставку необходимого оборудования и ресурсов в регион.

В связи с тем, что в этом подзаконном акте не был предусмотрен метод партнерства между частным и государственным секторами, возникает вопрос, можно ли определить размещенный контракт как разновидность контракта государственно-частного партнерства? Другими словами, можно ли назвать сотрудничество правительства и частного сектора партнерством в создании взаимных обязательств для реализации проекта "Образцовый туристический региона"?

Чтобы найти ответ, необходимо рассмотреть другие доступные законы, касающиеся государственно-частного партнерства. Впервые в истории законодательства страны в разделе 126 Закона о бюджете всей страны на 2013 год прямо упоминается метод государственно-частного партнерства с целью использования потенциала неправительственного сектора. В этом разделе устанавливается, что все правительственные учреждения должны использовать этот метод для начала исполнительной деятельности по проектам и/или крупным инициативам, принятым государственными компаниями. Излишне говорить, что в этой статье нет ссылки на требование упоминания названия договора о партнерстве и определения его типа в договоре.

В типовых регионах туризма планирование реализации различных этапов проекта и обязательств инвестора осуществляется в соответствии с контрактом, который заключается между инвестором и Организацией по туризму и культурному наследию. Конечно, то, что вытекает из функций и действий соответствующих государственных органов и инвестиционной компании в создании туристического региона, является сотрудничеством и взаимной приверженностью развитию этого региона.

Еще один момент, который необходимо рассмотреть, – это тип контракта о государственно-частном партнерстве в типовых регионах туризма. Чтобы исследовать этот вопрос, необходимо определить, передаются ли требуемые земли в типовых регионах туризма инвестору таким образом, чтобы их собственность всегда принадлежала инвестору, или предполагаемый регион просто передается инвестору для строительства типового региона туризма без каких-либо прав собственности на него.

В соответствии со статьей 6 Исполнительного устава формирования и управления образцовыми районами туризма в районах, для которых выдано соглашение о создании образцового региона туризма, предусмотрено в течение двух месяцев уступить инвестору государственные земли, необходимые для создания региона. В этой статье говорится только о передаче государственных земель для создания примерного региона, и не уточняется, является ли смысл этой концессии передачей права собственности, или передачей льгот, или созданием преимущества для инвестора. Безусловно, прояснение этого вопроса сыграет решающую роль в определении типа партнерских контрактов, относящихся к этим регионам. Похоже, что договор о передаче земли проектной компании является долгосрочным договором аренды. Долговечность и постоянство не могут быть выведены из определения срока концессии, даже если этот период является долгосрочным; в то время как одной из отличительных характеристик собственности является ее постоянство (Katoozian, 2001), Более детальный анализ законодательства позволяет установить, что в типовых регионах туризма право собственности на землю передается инвестору, и инвестор обязан построить и эксплуатировать проект и не обязан передавать проект правительству через определенное время. Соответственно, представляется, что указанная структура проекта в большей степени соответствует контрактам BOO. В таких контрактах проектная компания обязана строить, финансировать и эксплуатировать проект на постоянной основе, и проектная компания не обязана передавать его правительству. Другими словами, деятельность проектной компании по проекту не ограничивается определенным периодом времени. Роль правительства в этих контрактах может заключаться в предоставлении требуемой земли или оказании необходимой поддержки, такой как гарантированная покупка услуг, предоставляемых проектом. В этой модели проект, являющийся предметом контракта, заключается в том, что правительство постоянно передает свою собственность частному сектору для большего поощрения инвесторов.

Эта передача права собственности не является абсолютной и безоговорочной передачей, и соответствующие организации будут предоставлять концессию в соответствии с достигнутым соглашением с организацией культурного наследия и при условии создания образцового туристического региона. Излишне говорить, что эта условная передача не наносит ущерба контракту BOO, поскольку при условном владении инвестор будет владельцем выделенных земель с самого начала и до установленного договором срока.

Заключение (Conclusions). Сегодня туризм является крупнейшей в мире отраслью услуг и считается самым быстрорастущим сектором экономики в мире. Развитие этой отрасли, в дополнение к пространственным возможностям и возможностям, в значительной степени зависит от создания объектов, инфраструктуры и необходимого оборудования. Обеспечение такого подхода требует значительных инвестиций и опыта, которые в большинстве случаев не могут быть предоставлены только правительством или частным сектором. Метод государственно-частного партнерства – это подход, основанный на том, что частный сектор в партнерстве с государственным сектором берет на себя планирование, финансирование строительства и эксплуатацию конкретного проекта с целью предоставления государственных услуг. При этом правительство поддерживает частный сектор и предоставляет оборудование и ресурсы, такие как земля, водоснабжение, электроснабжение и телекоммуникационные услуги, освобождение от налогов и т.д.

В индустрии туризма создание условий для частно-государственного партнерства в каждой из областей государственных и частных инвестиций может обеспечить эффективное использование опыта и новых технологий в области туризма. Различные примеры возникновения таких контрактов существуют в индустрии туризма разных стран. Модель ВОТ представляет собой один из самых популярных методов партнерства в этой области. При этом следует подчеркнуть, что использование метода государственно-частного партнерства в различных проектах, включая туризм, требует обширной правовой регламентации, такой как принятие законов с гарантией эффективной его реализации.

Информация о конфликте интересов: авторы не имеют конфликта интересов для декларации.

Conflicts of Interest: the authors have no conflicts of interest to declare.