Введение. Местная система самоуправления является одним из значимых институтов современного общества, поэтому  государство уделяет особое внимание укреплению института местного самоуправления с учетом той ключевой роли, которую играет данный инструмент власти в формировании современной и качественной среды для жизни людей, культурных и гражданских инициатив, поддержке малого и среднего бизнеса.

Местное самоуправление – неотъемлемая часть гражданского общества, представляющая собой важнейшую форму народовластия, непосредственно выражающую волю народа и составляющую одну из основ конституционного строя демократического государства. Местная власть максимально приближена к населению, затрагивает интересы каждого человека, решает большинство его насущных проблем (

Система местного самоуправления, с одной стороны, является формой самоорганизации граждан, как составная часть гражданского общества и установленный уровень публичной власти (инструмент демократического участия граждан в управлении общими делами), а, с другой стороны, элемент рыночной экономической системы (возмещает недостатки рынка в части оказания услуг населению, координирует хозяйственную деятельность субъектов территории) (Петров, 2015).

В настоящее время развитие местной системы самоуправления является одной из приоритетных задач государства. В частности, В. Путин отмечает: «Рассчитываю, что саморегулирование станет одним из столпов сильного гражданского общества в России» (Все о СРО, 2018).  В соответствии с поставленной целью объектом настоящего исследования выступили органы местного управления и его структурные компоненты.

Материалы и методы исследования. Методологию исследования составили, во-первых, исследования организационно-экономического механизма системы управления муниципальных образований, во-вторых, анализ и диагностика информационно-статистических данных, в-третьих, изучение и аналитика публикационных источников по теме исследования.

Результаты исследования и их обсуждение. Роль института местного самоуправления в региональной системе управления экономическим развитием территории определяется наличием установленных законом РФ полномочий, обусловленных максимальным сближением власти и населения территории, включая относительную замкнутость предоставляемого цикла услуг (Уваров, 2017).

Современное устройство системы управления деятельностью муниципального образования основано на комплексном и достаточно сложном механизме управления, в результате реализации которого создается и функционирует великое множество взаимосвязанных и относительно самостоятельных разнонаправленных комплексов, требующих принятия определенных решений и универсальных подходов с учетом мониторинга и диагностики развития экономики территории (Васильев, 2017).

Базовыми источниками правового регулирования и управления муниципальным образованием являются:

– во-первых, Конституция РФ от 12.12. 1993 г., наделяющая муниципальное образование правом на муниципальную собственность на определенные виды ресурсов, в т. ч. природные, а также правом собственности на землю (Конституция РФ, 2019);

‒ во-вторых,  Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ФЗ -13 No131 от 06.09.2003 г. (Федеральный закон, 2015);

– в-третьих, Указы Президента РФ, различные постановления Правительства РФ и субъектов Российской Федерации и др.

Современная муниципальная система формируется, работает и совершенствуется в рамках целого комплекса законодательных и нормативных актов общественного развития Гончаров, 2015).  При этом на практике законы общественного развития работают вне зависимости от того, выработаны они с научной точки зрения или каким-то другим образом, в силу чего их проявление обуславливается не только объективной закономерностью, но и подвергается вероятности быть подверженными происходящим изменениям субъективных факторов – воли человека, что проявляется в его воздействии на систему муниципального управления (Гулина, 2017).

В управленческой деятельности муниципального образования главное место отведено законам экономики – объективным законам, которые устанавливают и находят причинно-следственные связи в складывающихся экономических взаимоотношениях в зависимости от происходящих явлений и процессов, проистекающих на территории муниципалитета (Моттаева, 2015). Поэтому формирующиеся под воздействием экономических законов взаимоотношения в системе управления муниципального образования строятся, с одной стороны, на основе экономических законов, законов развития общества, а, с другой стороны, система управления является следствием исполнения этих законных требований в соответствии с запросами и интересами всего общества (Гомола, 2016). Игнорирование запросов и требований общества, а также в случае, если система управления вступает в противоречие с другими законами, ведет к снижению эффективности муниципального управления и доверия общества к исполнительной власти. В результате таких воздействий уменьшается результативность целевых комплексных программ (ЦКП), что неизбежно ведет к снижению экономической активности граждан территории. И, напротив, наиболее полное понимание и знание законов и их эффективное применение на практике позволяет нивелировать проблемно-локальные зоны территории, обеспечивая тем самым не только планомерное развитие территории, но и привлечение граждан с активной жизненной позицией и творческим потенциалом к управлению развитием территории муниципального образования.

Рассматривая систему муниципального образования с точки зрения наделенных полномочий, следует отметить, что система муниципального образования обусловлена двумя видами полномочий, которые, во-первых, могут быть собственными, а во-вторых, переданными государством, т. е. иметь статус наделенных полномочий (Алексеев, 2016). В этой связи в качестве основных закономерностей муниципального управления следует выделить:

- единство следования главной цели государства и достижения поставленных задач системы управления, что позволяет обеспечивать планомерность взаимодействия всех уровней власти и их скоординированность;

- системность единства принципов и унифицированных правил управления муниципальным образованием в соответствии с иерархией на всех уровнях управленческой и исполнительной власти;

- установление, соблюдение и сохранение пропорциональности систем управления (управляемой и управляющей подсистем) на предмет соответствия численности представителей исполнительной власти размерам муниципального образования и его территории;

- эффективность совмещения централизованной и децентрализованной систем управления, в которых, с одной стороны, представителем является глава системы местного самоуправления, а, с другой, – муниципальное хозяйство со своей функциональной организационной структурой. Реализация на практике такой закономерности обуславливается не  только и не столько системным развитием имеющихся объектов и субъектов, но в большей степени определяется уровнем и масштабностью складывающихся социальных и экономических условий, рядом внутренних и внешних противоречий (факторов),  в рамках и под воздействием которых происходит процесс функционирования муниципального образования.

Закономерности муниципального управления сочетаются и с локально-ограниченными, т. е. их частными формами (закономерности управления развитием), которые, по нашему мнению, в большей степени определяют вектор эффективного функционирования территории, будучи более конкретными и определенными. Вследствие этого более детальное изучение и постижение представителями исполнительной власти складывающихся закономерностей муниципального управления может быть действенным только в том случае, если на практике будет использован механизм комплексности и системности, который способен обеспечить высокоэффективный процесс функционирования муниципального образования. Исходя из чего, двойственность механизма системы управления муниципального образования может быть определена:

- во-первых, общностью взаимодействия представителей исполнительной власти и субъектов хозяйствования;

- во-вторых, регулированием складывающихся взаимоотношений между муниципальными организациями и учреждениями;

- в-третьих, удовлетворением коллективных потребностей через процесс регулирования деятельности муниципальных учреждений и организаций на соответствующей территории.

При этом муниципальное управление должно быть направлено не только на установление регламентирующих действий, но и на организацию благоприятных условий, в рамках которых будет протекать хозяйственная деятельность, т. к. чем состоятельнее и успешнее субъекты хозяйственной деятельности, тем более доходным будет бюджет и экономика той территории, на которой они представлены, а, следовательно, в наибольшей степени будут удовлетворяться социальные и экономические потребности граждан территории.

В этой связи, актуальной является проблематика разработки и формирования действенных механизмов в области структурных преобразований управления и развития территории муниципального образования, имеющих в своей основе комплексную систему управления развитием отраслей территории, которые позволяют обеспечивать ее доходность. Управление развитием в своей основе содержит программно-ориентированные векторы, в которых заинтересовано местное сообщество, посредством реализации которых муниципальное образование в рамках своих полномочий будет пытаться стимулировать развитие территории и ее экономики (Ваганова, 2011). В свою очередь, социальное развитие территории муниципального образования, хотя и обладает относительной самостоятельностью, но вместе с тем в значительной степени обуславливается ресурсными возможностями и определенной зависимостью от достигнутого уровня экономического развития территории (Заболотских, 2016). Поэтому, проводя в жизнь и вырабатывая мотивационные механизмы повышения экономической активности населения и общества в целом, муниципальное образование тем самым обеспечивает некий экономический прорыв, позволяющий в свою очередь разрешить постановленные задачи проводимой социально-экономической политики государства, направленные, в первую очередь, на повышение качества и уровня благосостояния населения субъектов Федерации. Следовательно, методы воздействия муниципальных образований на развитие территории можно представить в виде (Адамов, 2016):

- формирования и реализации мер, направленных на общее развитие территории и экономики через реализацию мероприятий, направленных на повышение деловой активности как субъектов предпринимательской деятельности, так и населения;

- создания мотивационных механизмов, способствующих урегулированию политики взаимовыгодных отношений между муниципалитетом и представителями малого бизнеса (как вариант, снижение местных налогов, заключение партнерских соглашений);

- прямой кооперации местной администрации и бизнеса (выделение соответствующих зон использования земли для торговли, строительства магазинов и др.).

В составе методов воздействия муниципальных образований на развитие территории целесообразно выделить блок социальной направленности (претворяется в жизнь через реализацию задач социальной политики государства), для которого характерно (Алексеев, 2016):

- создание условий для деятельности учреждений культуры и досуга в муниципальном образовании;

- содержание культуры и мест массового отдыха, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

- формирование условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании, содержание муниципальных физкультурно-спортивных сооружений;

- содействие в проводимой молодежной политике;

- развитие социальной сферы населенных пунктов;

- стимулирование привлечения и закрепления для работы в социальной сфере и других секторах сельской экономики выпускников высших и средних профессиональных заведений, молодых специалистов;

- повышение роли физической культуры и спорта для предупреждения заболеваний и поддержания высокой работоспособности  населения, профилактики правонарушений, преодоления распространения наркомании и алкоголизма.

Управление, как организационный процесс в системе муниципального образования, предполагает выделение в нем структурных компонентов, установление их взаимосвязи, соподчиненности/иерархии, координации. Поэтому развитие территории муниципального образования должно строиться на совокупных ресурсах территории на основе горизонтально-интегрированной формы управления, которая обеспечивает внутрисистемную/отраслевую/межотраслевую кооперацию этих ресурсов. На формирование такого механизма управления развитием направлена так называемая «Инвентаризация полномочий», установленная ФЗ РФ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», в рамках реализации которой предполагается установить и выявить те нормы, которые затрудняют, удорожают или усложняют деятельность органов местного самоуправления. Из общей совокупности муниципальных полномочий необходимо определить наиболее трудновыполнимые или высокозатратные полномочия. В процессе этой работы будут установлены фактические расходы (и их доли в общем объеме) на реализацию проблемных полномочий, направляемых на исполнение конкретных правовых норм. Одновременно с этим на уровне каждого отдельно взятого региона должна быть дана оценка целесообразности сохранения, уточнения или дерегулирования имеющейся нормативной базы по каждому проблемному полномочию.  Кроме того, для регулирования данного процесса в рамках региональных полномочий потребуется дать оценку и иным федеральным законам для того, чтобы выявить, а затем устранить причины «проблемности». В частности, потребуется:

1) установить отдельные нормы, которые, по мнению регионов, не влияют на качество исполнения самого полномочия, а лишь приводят к искусственному повышению затрат;

2) проанализировать действующие федеральные законы и нормативно-правовые акты, в рамках которых осуществляется и проводится работа по реализации и исполнению поставленных вопросов и задач на уровне муниципалитета и его отдельно взятых полномочий, делегированных государством. В рамках проведенной диагностики необходимо подготовить предложения по отмене соответствующих норм или передаче права на регулирование отдельных вопросов субъектам федерации;

3) обобщить полученные результаты и в виде предложений передать на рассмотрение Правительству России.

Следует отметить, что такая работа в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации была начата еще в июне 2018 года, а установленный перечень вопросов относительно нормативно-правовых актов и ряд других исполнительных вопросов был передан в пилотные регионы для проведения инвентаризации.

В результате такой работы и во исполнение поручения Минэкономразвития совместно с Минюстом и Минфином было выявлено свыше 800 полномочий, которые так или иначе возлагаются на органы местного самоуправления (массив федерального и регионального законодательства о муниципальных полномочиях, а также практики передачи полномочий между уровнями власти по соглашениям). Результаты такого предварительного исследования были представлены на уровне федеральных министерств на рабочем совещании у Президента Конгресса муниципальных образований РФ.  По итогам совещания Конгрессом муниципальных образований РФ было постановлено, что вся работа по первому этапу (оценке муниципальных полномочий по ФЗ-131) должна быть завершена до 15 октября текущего года (очередное заседание съезда Общероссийского Конгресса муниципальных образования намечено на 27 ноября 2019 года). Дискуссионными вопросами будут: совершенствование механизмов управления развитием муниципальной экономики, совершенствование механизмов взаимодействия органов местного самоуправления с гражданами, гражданским обществом и бизнесом, развитие технологий «обратной связи». Полученные данные от проводимой работы по «Инвентаризации полномочий» предполагается обобщить и с учетом направленных предложений регионов разработать и предложить более совершенные методы муниципального управления. 

Таким образом, на основании проведенного исследования в качестве мер по совершенствованию механизма управления муниципального образования предлагается:

1) сформировать обновленный концептуальный подход к управлению территориальным развитием, в качестве базовой основы выделить принципиальные, т. е. обязательные требования к принимаемым управленческим решениям;

2) на основе предложенного к реализации концептуального подхода выработать и сформировать модель поведенческой политики в сфере управления информационной площадкой, которая позволяла бы установить оптимум использования всех видов ресурсов территории. Для этого потребуется уточнение поставленных целей, установление перечня требований к коммуникационной инфраструктуре;

3) выработать методические рекомендации (методику), позволяющие увязать цели муниципального развития с требованием экономии ресурсов. Для этого потребуется генерация муниципальных проектов, которая позволит выработать последующие сопровождающие механизмы обеспечения финансирования и логистики.

 Предложенный к реализации подход к повышению эффективности системы управления муниципального образования позволит повысить отдачу ресурсов территории, обеспечит вхождение коммерческих субъектов предпринимательской деятельности территории на новые рынки и новые формы взаимовыгодного сотрудничества с представителями исполнительной власти.

Заключение. Проведенный анализ системы управления муниципальным образованием и выделенные ее системные особенности, реализуемые в процессе управления, позволили установить:

- во-первых, муниципальное образование, не являясь, и не относясь к организациям, преследующим коммерческие цели, реализует на практике социальные цели. Исходя из чего, оценочным критерием эффективности деятельности муниципального образования не может быть доходность бюджета. Таким оценочным критерием должно являться увеличение доходов населения, как показатель реализации одной из основных социальных задач; 

‒ во-вторых, результативность управленческой системы определяется ролью участников данного процесса. В данном случае население территории муниципального образования может выступать одновременно в трех ролях: как цель, объект и субъект управления, чего не предусматривает ни одна из систем в других видах управленческой деятельности;

‒ в-третьих, люди, рассматриваются как доминирующий ресурс, которому присущи не только желания, но и потребность в услугах;

‒ в-четвертых, базовую площадку или лифт возможностей муниципального образования образуют ценности, ресурсы и потенциал, которые связаны с территорией проживания граждан, претендующих на услуги муниципалитета, на их качество и своевременность оказания;

‒ в-пятых, на уровне системы муниципального образования разрешается огромное количество проблем, носящих зачастую локальный характер.

При всеобщем недостатке финансовых и других ресурсов избрание форм и направлений приоритетного развития муниципального образования видится как особенная и непростая задача. Поэтому, система муниципального управления – это достаточно сложная деятельность, с одной стороны, подверженная большему риску, чем какой-либо другой вид управленческой деятельности, а, с другой стороны, подверженная колоссальной зависимости субъекта управления от интересов граждан, в то время как государственное управление обладает легитимностью принуждения.

Принципы принятия и реализации управленческих решений определяются спецификой муниципального образования и основаны на ряде таких значимых аспектных направлениях, как:

1) диагностика позиций представителей общественности при планировании и реализации управленческих постановлений и решений, непосредственно влияющих на качество жизни населения территории;

2) коллегиальность разработки и принятия значимых решений в рамках законодательной власти и устава муниципалитета;

3) сбалансированность межсистемных взаимоотношений; 

4) контроль хода реализации принятых управленческих решений муниципальной властью и ее подконтрольность общественности, местному сообществу.

Следование установленным принципам, с одной стороны, делает процесс управления более сложным, но, с другой стороны, способствует принятию более качественных решений. Игнорирование данных принципов порождает межведомственные конфликты, что в итоге приводит к сбою в системе муниципального управления. Поэтому результативность муниципального управления обусловливается некой зависимостью от участников взаимодействия, реализуясь через конкретное участие граждан территории. При этом деятельность муниципального образования определяется как деятельность, направленная на решение локальных вопросов, носящих местный характер.

Исследование основных положений, проблем и тенденций систем управления муниципальным образованием позволило выработать ряд направлений, которые, как видится, позволят нивелировать складывающиеся диспропорции в развитии территории.

1. Проводя в жизнь муниципальные реформы, необходимо установить важнейшие векторы развития системы местного самоуправления на среднесрочный и долгосрочный периоды, т. е. на перспективу. Для этого потребуется доработка и нормативное закрепление усовершенствованной муниципальной политики.

2. Одним из условий управленческой политики муниципального образования должно стать привлечение к процессу управления развитием территории граждан муниципального образования. 

3. Представители муниципальной власти (ее элита) должны быть вовлечены в процесс разработки и принятия решений/постановлений на федеральном уровне через формирование муниципальной секции в Госсовете РФ. 

4. Обновленный подход в системе дифференциации складывающихся взаимоотношений в различных субъектах муниципальных образований потребует определенных гарантий государственного участия, в т. ч. в части расширения прав в разрешении вопросов местного значения.

5. На уровне законодательной власти потребуется внесение изменений в законы и их адаптация к условиям систем местного самоуправления. Кроме того, необходима регламентация государства на реорганизационные преобразования действующих муниципалитетов и предоставление субъектам возможности принятия самостоятельных решений по упразднению районных систем местного самоуправления, через создание территориальных органов государственной власти.

Таким образом, в качестве ключевых целей масштабного проекта развития муниципальных образований Российской Федерации следует обозначить:

1) укрепление власти муниципального образования наравне с такими институтами, как демократия, гражданское общество, судебная система. Должно быть расширено пространство свободы в РФ и ее законодательное регулирование, что должно обеспечить динамичное развитие территории;

2) решение инфраструктурных проблем и внедрение новых технологических решений, способных вывести на другой уровень эффективность государственного и муниципального управления. Основной упор необходимо делать на развитие городов и сельских территорий, т. к. нужно создать современную среду для жизни, преобразив города и посёлки, но при этом важно, чтобы они сохранили свою индивидуальность и самобытность, по-новому раскрыв свой уникальный потенциал;

3) реализацию масштабных программ пространственного развития России, включая развитие городов и других населённых пунктов, которое будет сопряжено с увеличением расходов на эти цели. При этом городское развитие необходимо рассматривать как комплексную проблему, прочно увязанную с решением проблем здравоохранения, образования, экологии, транспорта и др., в решении которых важная роль отведена городской среде, обновление которой должно осуществляться с использованием современных подходов и технологий (обновление городской среды должно базироваться на широком внедрении передовых технологий и материалов в строительстве, современных архитектурных решениях, на использовании цифровых технологий в работе социальных объектов, общественного транспорта, коммунального хозяйства, что позволит обеспечить получение гражданами качественных услуг при доступных ценах на них;

4) выстраивание баланса между развитием городов и сельских территорий. Ключевая роль в этом принадлежит инфраструктуре, которая, как видится, должна обеспечить связанность городских, пригородных и сельских территорий. При этом особое внимание муниципальных образований должно быть обращено на наращивание качества и объёмов дорожного строительства, для чего необходимо использовать новые технологии и решения, инфраструктурную ипотеку, контракты жизненного цикла (решение данных задач потребует значительных затрат и дополнительных финансовых ресурсов, для чего потребуется поддержка на Федеральном уровне). Развитие городов является движущей силой для всей страны, но активная, динамичная жизнь России с её огромной территорией не может сосредоточиться в нескольких мегаполисах, потому как крупные города должны распространять свою энергию, служить опорой для сбалансированного, гармоничного пространственного развития всей России. В этой связи крайне необходима современная развитая инфраструктура, потому как именно развитые коммуникации позволят жителям малых городов и сёл удобно пользоваться всеми возможностями и современными сервисами, которые есть в крупных центрах, а сами небольшие населённые пункты будут тесно интегрированы в общее социальное и экономическое пространство России.

Реализация такой масштабного проекта – это те новые экономические и социальные перспективы для общества, которые формируют современную среду для жизни, для культурных и гражданских инициатив, для малого бизнеса и стартапов. Всё это в совокупности  послужит формированию в России массового, деятельного среднего класса. При этом значительная доля ответственности за реализацию программ пространственного развития должна будет ложиться непосредственно на руководителей всех уровней муниципальных образований.

Информация о конфликте интересов: автор не имеет конфликта интересов для декларации.

Conflicts of Interest: the author has no conflict of interests to declare.