Введение(Introduction). Государственно-частное партнерство (ГЧП) является относительно новым понятием, которое характеризует новые возможности для развития бизнеса в Российской Федерации. Появление ГЧП – это событие, благодаря которому стало возможным «плотное» взаимодействие частного бизнеса и государства. В настоящее время организация и функциональность ГЧП выступают актуальной темой для изучения, в силу новизны и малой изученности проблемы. Закон о ГЧП в России появился 1 июля 2015 года (Федеральный закон…, 2023). Новизна понятия ГЧП заключается в его растущей значимости и роли в реализации различных проектов, прежде всего из-за увеличивающейся сложности задач, стоящих перед государством, и желания коммерческих компаний активно участвовать в решении таких задач. ГЧП представляет собой относительно новый и гибкий подход, позволяющий решать сложные проблемы путем объединения усилий государственных и частных организаций.

Взаимодействие между государством и частным бизнесом представляет собой важный аспект экономической и социальной деятельности, оказывающий значительное влияние на различные сферы общества. Это взаимодействие может иметь различные формы и проявления, которые варьируются от регулирования бизнеса до участия в инвестиционных проектах и общественно значимых инициативах. На сегодняшний день ГЧП является наиболее плодотворной формой партнерских отношений государства и частного сектора.

ГЧП представляет собой весьма продуктивный инструмент, позволяющий решать принципиально важные для народного хозяйства задачи на стыке интересов государства и бизнеса, включая улучшение качества образования и здравоохранения, содействие экономическому росту и создание рабочих мест. Вместе с тем, существует целый ряд как теоретических, так и прикладных проблем в этой области, требующих разрешения. Поэтому тема ГЧП имеет большой потенциал для развития в отечественной науке. В частности, это касается применения механизмов ГЧП в сфере услуг, поскольку сегодня в Российской Федерации ГЧП развивается преимущественно в капиталоемких инфраструктурных отраслях.

В Федеральном законе от 13.07.2015 о ГЧП государственно-частное партнерство трактуется как «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» (Федеральный закон…, 2023). Данный закон задает основы правового регулирования отношений, которые возникают при взаимодействии государственных (муниципальных) и частных структур, и реализации правовых условий привлечения частных инвестиций в экономику России.

В 2023 г. в законодательство о ГЧП были внесены коррективы, касающиеся концессионных соглашений и соглашений о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве, целью которых стало «совершенствование механизмов ГЧП для реализации долгосрочных инфраструктурных проектов и повышения их инвестиционной привлекательности для частных инвесторов, а также повышение прозрачности процесса отбора потенциального исполнителя» (Государственной думой принят закон …, 2023). 

Термин ГЧП достаточно часто стал употребляться и использоваться в последнее время, но тем не менее однозначной трактовки данного понятия не сложилось. Один известных отечественных исследователей ГЧП, В.Г. Варнавский отмечает: «Острая потребность ощущается в выработке общепринятого понятийного аппарата, в понимании места и роли ГЧП в системе других категорий экономической теории» (Варнавский, 2009: 20).

Цель исследования (Theaimofthework) – проведение терминологического анализа понятия «государственно-частное партнерство» для четкого и адекватного отражения его содержания.

Материалы и методы исследования (Materials and Methods). В ходе исследования была проведена систематизация научных взглядов на природу ГЧП с использованием метода системного анализа и синтеза.

Результаты исследования и их обсуждение (Results and Discussion). Содержательный анализ понятия ГЧП позволяет понять ключевые преимущества ГЧП, его цели и направления применения. Представленные в научных публикациях и законодательных актах субъектов РФ определения ГЧП имеют различные вариации.

В Белгородской области нормативная база государственно-частного партнёрства включает в себя законы, постановления и другие нормативно-правовые акты, регулирующие сотрудничество между государством и региональными органами власти и частными компаниями, положения которых не противоречат федеральному закону, используя ту же нормативную базу, внося лишь небольшие уточнения с учетом особенностей региона.

Например, в законе Белгородской области «Об участии Белгородской области в государственно-частном партнерстве» ГЧП определяется как «взаимовыгодное сотрудничество Белгородской области с частным партнером, которое осуществляется на принципах распределения рисков, ответственности, а также имущественного и финансового участия сторон путем заключения и исполнения соглашений для реализации социально значимых проектов» (Закон Белгородской области …, 2017). Концепция данного закона строится на адаптации положений федерального законодательства к специфическим социально-экономическим условиям региона, что позволяет более эффективно реализовывать проекты с учетом конкретных особенностей регионального развития. Региональный закон о ГЧП способствует локализации и специализации проектов сотрудничества в соответствии с развивающимися отраслями, инфраструктурными планами и особыми потребностями региона.

В целом, с позиций права ГЧП рассматривается как сотрудничество между государственными органами и частными компаниями или организациями с целью реализации совместных проектов, программ или услуг. Данное сотрудничество может предусматривать различные формы, такие, как концессии, договоры на предоставление услуг, совместные инвестиции и т.д.

Научная трактовка ГЧП основывается на правовой базе и подчеркивает, что такое партнёрство является важным инструментом управления и развития экономики и общества, обеспечивающим эффективное использование ресурсов, повышение конкурентоспособности и инновационности экономики, а также улучшение качества предоставляемых услуг.

В научной литературе встречаются различные подходы к определению понятия ГЧП. В. Г. Варнавский рассматривает ГЧП как «юридически оформленную (как правило, на определенный срок), предполагающую соинвестирование и разделение рисков, систему отношений между, с одной стороны, государством и муниципальными образованиями и, с другой стороны, гражданами и юридическими лицами, предметом которой выступают объекты государственной и муниципальной собственности, а также услуги, предоставляемые государственными и муниципальными органами, организациями, учреждениями и предприятиями» (Варшавский, 2009: 12).  Это определение представляется нам достаточно развернутым, однако в нем отсутствует формулировка цели ГЧП как важной составляющей, объясняющей смысл этого партнерства. Особенностью данного определения является включение физических лиц (граждан) в состав участников партнерства со стороны частного бизнеса.

Р.И. Акьюлов также определяет ГЧП как отношения (контрактные) и подчеркивает, что предметом этого партнерства являются проекты, имеющие высокую государственную и общественную значимость: «Государственно-частное партнерство – это контрактные отношения между государственными структурами и частным бизнесом, предполагающие взаимовыгодное скоординированное сотрудничество между сторонами при реализации проектов, имеющих социально-государственную значимость, а финансовые риски, затраты и результаты распределяются в пропорциях, согласно положениям договора, имеющего юридическую силу» (Акьюлов, 2015: 60).

В статье «Глобальный кризис и механизмы государственно-частного партнерства» Л.А. Изгалина дает следующее определение: «Государственно-частное партнерство – институциональный альянс, подкрепленный политической волей, между государством и частным бизнесом в целях повышения эффективности государственного управления, использования государственного имущества, реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР за счет передачи бизнесу ответственности за предоставление традиционных государственных услуг или выполнение функций» (Изгалина, 2009: 83). В данной трактовке ГЧП представляет собой союз государства и бизнеса, подкрепленный политической волей, что, очевидно, должно рассматриваться как указание не только на экономическую, но и на политическую составляющую партнерства. Данное определение отличает детальное описание целей такого альянса. Это делает определение более полным. При этом автор на первое место ставит цель «повышение эффективности государственного управления». На наш взгляд, такая цель ГЧП может, безусловно, иметь место, но не может быть приоритетной, потому что эффективность государственного управления является не самоцелью, а важнейшим фактором роста экономики и повышения благосостояния общества.

По мнению М.М. Балаборовой ГЧП – это «привлечение органами государственной власти и (или) местного самоуправления субъектов РФ частного бизнеса для реализации общественно значимых проектов, основанное на взаимовыгодном соглашении, в специально разработанной институциональной и правовой базах, а также позволяющее реализовать потенциал частного бизнеса и при этом сохранить контрольные функции государства» (Балаборова, 2012: 14). Сформулированная в этом определении цель партнерства представляется нам слишком общей, не конкретной, поскольку значимость реализуемых в партнерстве проектов может определяться самыми различными критериями, как социальными, так и экономическими. Важным аспектом этого определения, по нашему мнению, является указание на то, что контрольные функции за реализацией проектов сохраняются за государством. В качестве другого положительного момента отметим, что в качестве субъекта партнерства указываются органы местного самоуправления, что расширяет сферу его реализации до муниципального уровня.

И. А. Бабкин, и Е.Д. Жеребов рассматривают ГЧП как альянс, соединяющий материальные и нематериальные ресурсы государства и частного бизнеса: «государственно-частное партнерство –  институциональный и организационный альянс государства (или муниципальной власти) и бизнеса, подразумевающий объединение материальных и нематериальных ресурсов обеих сторон на взаимовыгодной договорной основе в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре сфер деятельности: от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг" Бабкин, Жеребов, 2015: 100). В данном определении указывается на объединение в рамках партнерства не только материальных, но и нематериальных ресурсов сторон. При этом в качестве нематериальных ресурсов, составляющих вклад бизнеса, авторы рассматривают профессиональный опыт, способность к новаторству, а также гибкость и оперативность управления, а в качестве соответствующего вклада государства – создание необходимой институциональной и законодательной среды, а также предоставление государственных гарантий.

В.Н. Мочальников определяет ГЧП как «институциональный, финансовый и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, как правило, общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных сфер экономики до обеспечения общественных услуг» (Мочальников, 2010: 23-24). Подходы к определению ГЧП В.Н. Мочальникова и предыдущих авторов очень близки. Он также определяет ГЧП как альянс, добавляя ему еще и характеристику «финансовый». Сходство прослеживается и в определении состава объектов, в рамках которых реализуется партнерство. Отличительной особенностью является указание на возможность реализации посредством партнерства международных проектов, что расширяет сферу его использования до международного уровня.

С. О. Колягин формулирует следующее определение ГЧП: «юридически (контрактно) закрепленные отношения между государством и бизнесом, основанные на распределении ответственности и рисков участников, осуществляемые в целях повышения эффективности народного хозяйства страны (развитие инновационного и инвестиционного  потенциалов, инфраструктуры, стратегических отраслей, сферы НИОКР, социальной сферы, стимулирование производства товаров, работ, услуг и т. д.), а также в целях повышения доступности и качества услуг, оказываемых государственными и муниципальными органами» (Колягин, 2014: 70). Это определение, пожалуй, является наиболее полным, оно детализирует как цели партнерства, так и объекты его приложения: оно распространяется не только бизнес-сфер, но и охватывает общественно-значимые направления развития общества, в которых ГЧП занимает важную роль, включая сферу услуг.

Отметим, что сфера услуг является важным объектом реализации ГЧП. Поэтому некоторые отечественные авторы разрабатывают теоретические подходы к исследованию ГЧП непосредственно в сфере услуг. Так, например, Л.М. Никитина определяет ГЧП в социальной сфере (которая по сути представлена разнообразными сервисными организациями, предоставляющими услуги населению) как «перспективный инструмент достижения целей устойчивого развития, с помощью которого осуществляется вовлечение бизнеса в решение социально значимых проблем и реализуются возможности как государственного сектора (правомочия собственника, наличие функции регулирования, финансово-экономические рычаги: субсидии, гарантии и другие виды поддержки), так и частного сектора (бизнес-компетенции, инновационные технологии, инвестиции)» (Никитина, Кравченко, 2024: 11). Данное определение представляет собой попытку детализировать те ресурсы, которые каждая из сторон партнерства вкладывает в общее дело. 

Зарубежные авторы тоже уделяют внимание рассмотрению сущности ГЧП. В понимании Дж. Делмона ГЧП – это «любые контрактные и юридические отношения между государственными и частными структурами с целью улучшения и/или расширения инфраструктурных услуг, исключая контракты по государственному заказу (государственные закупки)» (Делмон, 2010: 13). Автор полагает, что инфраструктурные услуги, которые традиционно относятся к компетенции публичной власти, «не всегда отличаются высоким качеством и эффективностью вследствие недостаточности финансовых ресурсов и квалифицированных кадров в сфере публичного управления, а также «непрозрачности схем финансирования и коррупции». Именно это, по мнению автора, вынуждает публичную власть использовать партнерство с бизнесом для преодоления этих проблем. Дж. Делмон полагает, что ГЧП –  это подход к предоставлению услуг именно в сфере инфраструктуры, который отличается от иных видов взаимодействия государства и частного бизнеса.

Британский экономист М. Джеррард рассматривает понятие ГЧП в практическом смысле как «форму сотрудничества по контракту, посредством которой государственный и частный секторы, действуя сообща, могут достичь того, чего не может достичь каждый их них в одиночку» (Джеррард, 2001). Автор ограничивает партнерство сферой предоставления общественных услуг и указывает, что в основе этого партнерства лежит использование капитала частного сектора и государства при большем финансовом вкладе частного сектора. В качестве цели ГЧП М. Джеррард указывает оказание более качественных услуг со стороны государства (там же).

Проведенный анализ научных подходов к трактовке понятия ГЧП показал наличие некоторых вариаций в суждениях ученых. Для более полного и точного представления сущности ГЧП воспользуемся системным анализом, выделив все его взаимосвязанные составляющие, необходимые для определения этого явления (табл. 1).

Таблица 1

Системный анализ подходов к определению сущности государственно-частного партнерства

Table 1

Systematic analysis of approaches to determining the essence of public-private partnership

Системный анализ сущности ГЧП предполагает выяснение следующих основных моментов:

1) что представляет собой ГЧП? В данном случае нас интересует наиболее краткое обозначение сущности рассматриваемой категории. Как показал проведенный нами анализ, для ответа на этот вопрос наиболее часто используются такие варианты, как: сотрудничество, форма сотрудничества, соглашение, система отношений, альянс, инструмент и др. При этом подчеркивается, что данное сотрудничество, соглашение, отношения и т.п. юридически оформлены;

2) кто рассматривается в качестве субъектов ГЧП, т.е. является участниками сотрудничества, альянса, отношений и т.д.? Ответ на этот вопрос кажется наиболее очевидным: государство и частный бизнес, однако в некоторых определениях дополнительно выделяются структуры местного самоуправления и даже отдельные граждане;

3) с какой целью осуществляется ГЧП или для чего осуществляются сотрудничество, альянс, отношения и т.д.? Отметим, что в некоторых определениях отсутствует указание цели партнерства, хотя нам этот вопрос представляется исключительно важным: с позиций системного подхода именно целям принадлежит системообразующая роль в функционировании (развитии) любого объекта, явления. Формулировка целей в рассматриваемых нами подходах к определению ГЧП варьируется в широких пределах: от повышения эффективности экономики до обеспечения доступности населению товаров, работ и услуг. При этом авторы часто подчеркивают, что ГЧП нацелено, прежде всего, на решение социально значимых задач;

4) что рассматривается в качестве объектов реализации ГЧП или на какие сферы распространяются сотрудничество, альянс, отношения и т.д.?  Опять же отметим, что не все определения дают ответ на этот вопрос, хотя представления о возможных сферах реализации партнерства представляются нам важными для определения сущности ГЧП. Заметим здесь существенное отличие в подходах отечественных и зарубежных авторов: если российские исследователи, как правило, указывают на широкие границы реализации ГЧП, включая промышленность, НИОКР, сферу услуги др., то зарубежные авторы ограничивают эту сферу инфраструктурными отраслями и социальными услугами;

5) что лежит в основе ГЧП каков характер взаимодействия субъектов партнерства или, другими словами, что лежит в основе сотрудничества, альянса, отношений и т.д.? Ответ на этот вопрос позволяет выделить следующие основные характеристики ГЧП: объединение ресурсов сторон, распределение между ними рисков и ответственности, а также достигаемых посредством партнерства результатов при обеспечении взаимной выгоды.

Проведенный анализ позволил нам сформулировать авторское определение: ГЧП – это юридически оформленное взаимовыгодное сотрудничество государства в лице органов власти всех уровней и бизнеса с целью роста эффективности стратегически важных секторов экономики и повышения уровня и качества жизни населения за счет максимального использования потенциала государственного и частного секторов, объединения финансовых, материальных и нематериальных ресурсов сторон и паритетного распределения рисков, достигаемых результатов, полномочий и ответственности при сохранении контрольных функций государства. Как представляется, данное определение наиболее полно характеризует все основные сущностные черты ГЧП.

Сделаем некоторые пояснения относительно предложенного нами определения. Первое касается целей партнерства, поскольку именно они отражают те конечные результаты, которые должны обеспечиваться на его основе. Как представляется, эти цели должны иметь экономическую и социальную составляющие. В качестве экономической составляющей мы рассматриваем эффективность национальной экономики и соответствующих ее секторов, являющихся объектами реализации партнерства. Социальная ориентация целей партнерства обозначена нами как повышение уровня и качества жизни населения, поскольку именно они выступают квинтэссенцией всех усилий государства и бизнеса (Слинкова, 2012).

В качестве объектов реализации партнерства мы обозначили стратегически важные сектора экономики. Тем самым мы, с одной стороны, не стали ограничивать сферу реализации ГЧП конкретными отраслями и видами экономической деятельности, а, с другой стороны, подчеркнули, что данная форма сотрудничества должна быть направлена на реализацию наиболее значимых с точки достижения экономических и социальных целей проектов.

Последнее замечание касается состава ресурсов, которые объединятся в рамках ГЧП. Уточнения требует, прежде всего, состав нематериальных ресурсов, поскольку именно этой стороне ГЧП часто не уделяется достаточного внимания, а акцент делается на объединении финансовых и материальных ресурсов участников партнерства. Вместе с тем, именно объединение нематериальных ресурсов сторон партнерства позволяет нивелировать негативные стороны, присущие как государственным, так и рыночным структурам, позволяя трансформировать интересы частного бизнеса в общегосударственные интересы. В качестве основных нематериальных ресурсов, являющихся вкладом государства в партнерство, следует рассматривать отработанные механизмы государственного регулирования и создания специальной законодательной и институциональной среды для успешной реализации бизнес-проектов. В качестве нематериального вклада частного бизнеса выступают, прежде всего, опыт, компетенции в сфере производства и управления, а также высокая мобильность и мотивация к переменам.

Заключение (Conclusions).   Проведенный анализ позволил сформулировать авторское видение сущности ГЧП, раскрывающее основные его характеристики, особенности и преимущества с позиций системного подхода. Современная ситуация в экономике России диктует необходимость более полного использования этого механизма взаимодействия государства и бизнеса. В условиях, когда государство испытывает сложности в реализации социально значимых проектов и функций, а бизнес ищет новые возможности для своего развития, ГЧП становится важным инструментом создания сильной, устойчивой экономики. Сочетание высокой эффективности частного бизнеса (в силу его естественной заинтересованности в увеличении общих денежных потоков и прибыли от реализации проектов) и четкой регламентации со стороны государства осуществляемых бизнес-процессов, позволяет максимально использовать потенциал каждой из сторон партнерства и нивелировать присущие им недостатки. Так, излишняя бюрократизация государственного сектора компенсируется постоянным стремлением бизнеса к освоению новых рынков, технологий и продуктов. Каждая из сторон ГЧП получает свои выгоды, благодаря эффекту синергии, которые были бы невозможны при самостоятельной реализации проекта одной из них.